實(shí)行施工企業(yè)銀行保函和工程質(zhì)量責(zé)任保險(xiǎn)制度，是《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》提出的關(guān)于提升城市建筑水平的一項(xiàng)重要舉措，是進(jìn)一步深化建筑業(yè)改革、防范和化解工程風(fēng)險(xiǎn)、保障建設(shè)工程質(zhì)量的必然要求。實(shí)行施工企業(yè)銀行保函和工程質(zhì)量責(zé)任保險(xiǎn)制度，用經(jīng)濟(jì)杠桿和信用機(jī)制約束工程建設(shè)各方行為，可以充分發(fā)揮擔(dān)保和保險(xiǎn)制度“市場(chǎng)減震器”和“風(fēng)險(xiǎn)蓄水池”的作用，建立優(yōu)勝劣汰機(jī)制，規(guī)范建筑市場(chǎng)秩序，推動(dòng)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提升城市建筑質(zhì)量水平。
　　一、實(shí)行施工企業(yè)銀行保函、建立完善工程擔(dān)保制度
　　工程擔(dān)保制度起源于美國(guó)公共投資建設(shè)領(lǐng)域，至今已有100多年的歷史，許多國(guó)家、國(guó)際組織和行業(yè)協(xié)會(huì)都要求工程承包商在承攬工程時(shí)提供保函。如美國(guó)要求10萬(wàn)美元以上的政府工程項(xiàng)目，承包商必須提交工程擔(dān)保。工程擔(dān)保的擔(dān)保人一般是銀行、開(kāi)展擔(dān)保業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司和專(zhuān)業(yè)擔(dān)保公司。其中，銀行由于具有較高的可信度和較強(qiáng)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，其開(kāi)具的銀行保函被大多數(shù)國(guó)家采用，廣泛應(yīng)用于工程建設(shè)活動(dòng)中。
　　施工企業(yè)銀行保函作為工程擔(dān)保的一種形式，是指銀行向業(yè)主開(kāi)具的獨(dú)立的書(shū)面保證文件，是銀行對(duì)施工企業(yè)正常履行合同規(guī)定的義務(wù)所做的擔(dān)保。國(guó)際上常見(jiàn)的保函主要有投標(biāo)保函、履約保函、預(yù)付款保函、維修保函等。銀行在綜合評(píng)估施工企業(yè)業(yè)績(jī)、信用和實(shí)力等基礎(chǔ)上，向業(yè)主保證施工企業(yè)能夠按照合同條款的規(guī)定履行相關(guān)責(zé)任和義務(wù)，并在施工企業(yè)違約時(shí)向業(yè)主提供賠償。
　　（一）充分認(rèn)識(shí)實(shí)行施工企業(yè)銀行保函的重要意義
　　我國(guó)工程建設(shè)領(lǐng)域推行工程擔(dān)保制度，引入施工企業(yè)銀行保函，根據(jù)企業(yè)實(shí)力和信譽(yù)的不同實(shí)行有差別的擔(dān)保，用經(jīng)濟(jì)手段加大違約成本，建立信用獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)于規(guī)范建筑市場(chǎng)秩序、保障建筑業(yè)健康發(fā)展、加快政府職能轉(zhuǎn)變都具有重要意義。
　　有利于轉(zhuǎn)移工程風(fēng)險(xiǎn)。建設(shè)工程具有投資大、建設(shè)周期長(zhǎng)、技術(shù)要求復(fù)雜、涉及面廣等特點(diǎn)，行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)程度比較高。工程擔(dān)保制度是規(guī)避、控制和轉(zhuǎn)移工程風(fēng)險(xiǎn)的一種有效管理手段。工程擔(dān)保制度100多年的發(fā)展歷程，已經(jīng)證明它對(duì)規(guī)范建筑市場(chǎng)各方主體行為、強(qiáng)化合同履行意識(shí)、防范和轉(zhuǎn)移建筑風(fēng)險(xiǎn)、降低工程建設(shè)交易成本等方面都有十分重要的作用。
　　有利于保障合同履行。保障合同履行是施工企業(yè)銀行保函的基本功能。施工企業(yè)申請(qǐng)銀行保函時(shí)需要對(duì)被擔(dān)保金額進(jìn)行反擔(dān)保，一旦發(fā)生合同違約，輕則受到經(jīng)濟(jì)損失和失信懲戒，增加下次投標(biāo)成本；重則失去申請(qǐng)銀行保函的能力，無(wú)法繼續(xù)承接工程。通過(guò)實(shí)行施工企業(yè)銀行保函，建立工程風(fēng)險(xiǎn)反饋機(jī)制，能夠強(qiáng)化施工企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，促使其正確認(rèn)識(shí)信用缺失、合同違約的嚴(yán)重后果，從而增強(qiáng)履約自律，減少違約事件的發(fā)生，保障建設(shè)工程合同正常履行。
　　有利于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。目前在我國(guó)工程建設(shè)中，施工企業(yè)需要繳納投標(biāo)保證金、履約保證金、質(zhì)量保證金等多種類(lèi)別的保證金，而且一般都要求以現(xiàn)金形式繳納，極大地?cái)D占了企業(yè)流動(dòng)資金，增加了交易成本。實(shí)行施工企業(yè)銀行保函后，銀行可以提供投標(biāo)保函、履約保函、工程質(zhì)量保函等各類(lèi)銀行保函，替代現(xiàn)金形式的保證金，能夠有效減輕企業(yè)流動(dòng)資金負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)企業(yè)活力。
　　有利于構(gòu)建優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)機(jī)制。實(shí)行施工企業(yè)銀行保函后，銀行為維護(hù)自身利益，出具保函時(shí)必然要對(duì)施工企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)營(yíng)管理能力及誠(chéng)信記錄等進(jìn)行全面審核。實(shí)力強(qiáng)、信譽(yù)好的施工企業(yè)將比較容易取得銀行保函；履約能力差、有不良行為記錄的施工企業(yè)則難以獲得或不能獲得銀行的擔(dān)保，最終不得不退出建筑市場(chǎng)。因此，實(shí)行施工企業(yè)銀行保函能夠淘汰資信差、實(shí)力弱、管理水平低、施工質(zhì)量差的施工企業(yè)，從而凈化建筑市場(chǎng)，建立優(yōu)勝劣汰的良性機(jī)制。
　　有利于轉(zhuǎn)變政府職能。目前我國(guó)政府對(duì)建設(shè)工程的監(jiān)督主要依靠行政手段和法律手段。行政手段偏重于事前審批，法律手段偏重于事后懲罰。實(shí)行施工企業(yè)銀行保函后，引入了經(jīng)濟(jì)和信用手段，在受益人、被保證人和保證人之間構(gòu)筑起經(jīng)濟(jì)制約機(jī)制。保證人一旦開(kāi)具銀行保函，必將對(duì)被保證人事前、事中、事后的行為進(jìn)行全程考核和監(jiān)督。實(shí)行施工企業(yè)銀行保函，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，可以減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)，從而加快政府職能轉(zhuǎn)變，有利于建設(shè)服務(wù)型政府。
　　有利于與國(guó)際市場(chǎng)接軌。工程擔(dān)保已成為國(guó)際工程交易必不可少的條件之一。在國(guó)際工程發(fā)包承包中，承包商如果無(wú)法取得工程擔(dān)保，幾乎無(wú)法承攬業(yè)務(wù)。提高我國(guó)建筑企業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，必須引進(jìn)并建立符合國(guó)際慣例和中國(guó)國(guó)情的工程擔(dān)保制度。實(shí)行施工企業(yè)銀行保函是加快推進(jìn)建筑業(yè)市場(chǎng)化改革的重要措施，也是推動(dòng)我國(guó)施工企業(yè)“走出去”的戰(zhàn)略舉措。
　　（二）實(shí)行施工企業(yè)銀行保函的主要任務(wù)
　　自2004年起，我國(guó)工程建設(shè)領(lǐng)域開(kāi)始推行工程擔(dān)保制度，并在北京、天津、深圳、廈門(mén)等地開(kāi)展了工程擔(dān)保試點(diǎn)，為實(shí)行施工企業(yè)銀行保函奠定了良好基礎(chǔ)。下一步，要認(rèn)真借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，搶抓后發(fā)優(yōu)勢(shì)，深挖市場(chǎng)需求，積極構(gòu)建適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的工程擔(dān)保體系，增強(qiáng)我國(guó)建筑企業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)建筑業(yè)健康發(fā)展。
　　推進(jìn)立法工作。建立完善相關(guān)法律法規(guī)是推行工程擔(dān)保制度、實(shí)行施工企業(yè)銀行保函的根本保障。目前，《中華人民共和國(guó)建筑法》、《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》等相關(guān)法律對(duì)工程擔(dān)保缺少明確規(guī)定，成為各地推行工程擔(dān)保制度的主要障礙。因此，要把立法作為推行工程擔(dān)保制度的工作重點(diǎn)，加快立法進(jìn)程，提高立法層次，完善立法配套，使實(shí)行施工企業(yè)銀行保函有法可依。同時(shí)，要及時(shí)補(bǔ)充和完善相關(guān)管理規(guī)定和配套制度，逐步形成完整的工程擔(dān)保法律法規(guī)體系。
　　加快信用體系建設(shè)。信用制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基石，也是推行工程擔(dān)保制度的基礎(chǔ)。實(shí)行施工企業(yè)銀行保函，必須進(jìn)一步加快建筑市場(chǎng)信用體系建設(shè)，通過(guò)信用機(jī)制規(guī)范市場(chǎng)各方主體行為，防范工程風(fēng)險(xiǎn)。一方面，要加強(qiáng)與銀行等相關(guān)部門(mén)的協(xié)同配合，搭建信用信息共享平臺(tái)，開(kāi)展聯(lián)合征信，完善對(duì)施工企業(yè)的資信評(píng)估。另一方面，要建立信用獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)信用好、實(shí)力強(qiáng)的企業(yè)，可以收取較低的保證金和保函費(fèi)率；對(duì)不講信用、有不良行為記錄的企業(yè)，可以收取高額保證金，提高保函費(fèi)率，甚至不向其開(kāi)具保函，從而將其清出建筑市場(chǎng)。
　　發(fā)揮政府工程的示范引導(dǎo)作用。國(guó)際上，美國(guó)、加拿大、日本、韓國(guó)等國(guó)家，一般通過(guò)專(zhuān)門(mén)立法對(duì)政府投資項(xiàng)目強(qiáng)制實(shí)施工程擔(dān)保。我國(guó)工程擔(dān)保尚處在培育發(fā)展階段，如果沒(méi)有制度要求，施工企業(yè)銀行保函很難自發(fā)形成。因此，推行工程擔(dān)保制度必須在政府投資工程中試點(diǎn)先行、樣板引路，發(fā)揮政府投資工程的示范帶動(dòng)作用，進(jìn)而輻射到整個(gè)建筑市場(chǎng)，為我國(guó)全面推行工程擔(dān)保制度積累經(jīng)驗(yàn)。
　　培育工程擔(dān)保主體。雖然銀行保函在工程建設(shè)活動(dòng)中已得到廣泛應(yīng)用，但銀行作為擔(dān)保人也具有一些局限，如工程專(zhuān)業(yè)知識(shí)薄弱、反擔(dān)保條件苛刻、擔(dān)保費(fèi)用較高等。建立完善工程擔(dān)保制度，除了繼續(xù)發(fā)揮銀行的作用外，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際，積極培育其他具備條件的機(jī)構(gòu)（如保險(xiǎn)公司等）充當(dāng)擔(dān)保人，以形成有一定競(jìng)爭(zhēng)的擔(dān)保市場(chǎng)。同時(shí)，要研究制訂對(duì)工程擔(dān)保機(jī)構(gòu)的監(jiān)管措施，建立完善工程擔(dān)保行業(yè)規(guī)則，引導(dǎo)和推動(dòng)專(zhuān)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)提升工程擔(dān)保能力和風(fēng)險(xiǎn)管理水平。
　　加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和宣傳培訓(xùn)。目前，一些地方對(duì)施工企業(yè)銀行保函的機(jī)制、特點(diǎn)、作用等的認(rèn)識(shí)還不到位，影響了工程擔(dān)保制度的推廣實(shí)施。現(xiàn)階段，要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，健全工作機(jī)制，制訂推進(jìn)方案，明確實(shí)施步驟，嚴(yán)格責(zé)任落實(shí)，為推行這項(xiàng)制度提供有力的組織保障。要進(jìn)一步加大宣傳和培訓(xùn)力度，讓有關(guān)市場(chǎng)主體充分認(rèn)識(shí)到實(shí)行施工企業(yè)銀行保函對(duì)自身利益保護(hù)的重要作用，逐步培育市場(chǎng)需求。要積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)作用，開(kāi)展國(guó)際合作和交流，逐步實(shí)現(xiàn)與國(guó)際市場(chǎng)接軌。 （中國(guó)建設(shè)報(bào)）